【文/芯科状元】
最近，圈子里都在传一个消息：美国联邦通信委员会（FCC）正在起草一份针对中国光模块的进口禁令，而且计划在今年内公布并生效。
对于熟悉中际旭创和新易盛的人来说，“光模块”这三个字背后代表的市值波动早已刻在骨子里。但比起产品本身，我们更想透过这次风声，看清一个被忽视的信号：近期风头最劲、动作最密的不再是传统的“卡脖子”大户——美国商务部工业与安全局（BIS），而是向来以技术审查著称的FCC。它似乎有意取代BIS，成为对华科技管制的新主角。
这已经是过去八个月里，FCC第五次引发市场的同一种震荡。
回顾一下时间线：去年12月是消费级无人机；今年3月轮到路由器；6月，五角大楼将中际旭创列入涉军中国企业名单，算是给FCC递了把刀；7月是光伏逆变器；上周是人形机器人；到了这个月，焦点落在了光模块上。这就好比一条按周排班的流水线，每隔一段时间，FCC下属的公共安全与国土安全局就会推出一份新的对华管制清单。
相比之下，那个在过去二十年里被视为对华遏制急先锋的BIS，显得有些沉寂。它上一次让业界真正感到紧张，还要追溯到2024年年底那一轮针对HBM（高带宽内存）的补丁式加码。整个2025年，BIS几乎没有再抛出过能登上头版的对华重磅举措。
一个清晰的信号浮现出来：BIS哑火，FCC接棒。
FCC究竟是谁？它凭什么能在这个阶段接手管制的接力棒？
在很长一段时间里，在中国半导体行业的认知中，FCC只是一个负责给手机、Wi-Fi设备和无线电频段发放认证的技术审查机构。出口一款带蓝牙功能的产品去美国，得拿FCC ID；在美国境内搞无线电业务，也得有FCC授权。它的作用有点像中国的工信部无线电管理局，外加一点市场准入的功能。
它原本并不是一家国家安全机构，也不制定贸易政策。
转折点出现在2019年。那年国会通过了《安全通信法案》（Secure and Trusted Communications Networks Act），授权FCC建立一份涵盖设备与服务的清单，业内俗称Covered List。凡是被列入这份清单的厂商，都被认定对美国国家安全构成不可接受的风险。最初的名单主要针对华为、中兴、海康威视、大华和海能达。直到2022年11月，FCC正式禁止上述五家中国企业的新设备在美国获得授权。
当时，那份初始清单被视为电信业的孤例，没人想到它会演变成一种可以跨行业复用的模板。
一位前国内通讯模组大厂合规官助理昨天向“芯科状元”透露：“当初没人认真讨论过Covered List的边界在哪里。它起初只针对通信设备，后来慢慢变成了只要被认定有国安风险的设备都能往里装。这条边界，就是靠着2024年和2025年这两年的实际操作一步步划出来的。”
真正让FCC从幕后走到台前的，是2024年11月发布的一份技术备忘录。这份文件首次将数据中心组件纳入国家安全评估范围，并明确指出，数据中心内部的光模块和光收发器，是信号截取与数据外泄风险最高的物理节点之一。这句话后来被业内反复引用，成为了FCC推动光模块禁令的核心政策依据。
Covered List到底怎么执行？这是一个关键问题，却在国内讨论中被普遍忽略。
FCC执行Covered List的方式，核心逻辑是四个字：责任外包。
它不像海关或商务部那样拥有强大的直接执法队伍，因此它将识别、申报和核查的义务通过法规转嫁给了运营商、制造商、进口商和认证申请人。例如，通信服务提供商每年需向FCC申报网络中是否存在清单设备或服务；设备授权申请人必须确认其产品不在清单之列；电商平台不得销售依法需要FCC授权但未获有效授权的清单设备。任何一个环节出现虚假陈述，都可能面临申请被拒、授权撤销、罚款甚至其他执法措施。
从2025年开始，FCC还启动了名为Operation Clean Carts的专项行动，专门要求Amazon、eBay、沃尔玛等电商平台清理与清单相关的中国产品链接。截至2026年5月，参与平台已移除或拦截超过300万条相关商品信息。
这套机制的精妙之处在于，它将国家安全的执法成本大量转移给了私营部门。FCC无需亲自抓捕或进行海关拦截，只需更新清单、公布关联企业名单，剩下的合规工作便成了运营商、制造商和平台的自身问题。
一位长期为华从事半导体合规业务的华盛顿律师，我们暂称其为D律师，告诉“芯科状元”，BIS的实体清单（Entity List）与FCC的Covered List看似相似，但企业体感截然不同。
他说：“实体清单是给美国出口商画红线，意味着美国公司不能卖给你；覆盖清单则是给美国采购方画红线，意味着美国公司不能买你。前者是被出口方遭殃，后者是被进口方遭殃。面对实体清单，中国企业尚可通过争取豁免或走灰色许可证渠道周旋；但面对覆盖清单，基本上是被直接踢出美国市场。”
D律师补充道：“更关键的一点在于，实体清单的事项是可以谈判的。去年10月贸易谈判后，商务部就搁置了一批管制措施。但FCC的清单不在谈判桌上。”
如果将FCC过去八个月的动作按时间轴梳理，会发现一条清晰的推进节奏。
2024年11月，FCC发布关于数据中心组件的技术备忘录，首次明确点名光模块。这份文件当时在国内并未引起太大波澜，与其说是政策信号，不如说是一次预演。
2024年12月，针对中国无人机的Covered List征询意见启动。大疆的美国子公司当时紧急联系了一批华盛顿律所，试图厘清此次征询的边界。据一位曾接洽过大疆的美国律所合伙人回忆，业内普遍判断FCC只是走个程序，最终未必真的禁止大疆。然而到了2025年2月，FCC正式将大疆列为待评估对象，并要求其在90天内提交材料。
2025年3月，中国路由器进入FCC下一波清单视野。TP-Link是最典型的例子。这家公司的产品在北美市场占有率一度超过65%，尤其在家庭消费市场，几乎是标准配置。FCC虽未直接将TP-Link列入清单，但要求所有联邦机构、承包商及关键基础设施运营商在采购决策中充分评估其风险。这一举动已足以导致TP-Link的B2B业务大幅萎缩。
2025年6月，五角大楼将中际旭创加入涉军中国企业清单（1260H名单）。这份清单本身并非禁止措施，但历史经验表明，凡被列入1260H的中国企业，后续往往会被BIS或FCC以某种方式跟进管制。中际旭创被点名的那一天，业内私下已在讨论：光模块禁令将至。
2025年7月，FCC完成对中国光伏逆变器的国家安全评估，建议将华为、阳光电源、锦浪、固德威等厂商列入清单讨论范围。理由是这些设备连接在美国电网的关键节点，存在被远程控制或干扰的可能。
上周，人形机器人成为目标。FCC以具备网络接入能力的具身智能设备可能被用于数据采集与情报传输为由，启动对宇树、优必选等中国厂商的评估。
现在是光模块。
今年4月，在闵行区梅陇镇人民政府和上海产业合作促进中心主办的“2026国产汽车芯片项目产融合作交流会”上，笔者发表了有关美国进出口管制问题的主旨演讲，指出FCC未来在美国对华高科技遏制动向中将扮演愈发重要的角色。
这不是一份普通的清单更新节奏。这是FCC在用一年时间，将中国科技出海的关键品类逐一画上叉号。
若只看单项，每一次似乎都像是行业性的个案；但将它们串联起来，答案便清晰可见：这是一次系统性的对华市场关闭工程。
为什么是FCC，而不是BIS？
现在到了必须回答的问题：为什么是FCC？
研究美国进出口管制的专家陈宝亮昨天告诉“芯科状元”，BIS并非不作为，而是被中美谈判绑住了手脚。
他说：“BIS可能受到中美谈判的过多约束，而FCC相对自由。BIS隶属商务部，商务部长直接对美国总统负责，任何针对中国的大动作，都可能被拉入中美谈判的议价框架，变成一个筹码。你看去年10月贸易战缓和后，商务部就搁置了几项对华管制方案，背后便是谈判的味道。”
去年，《华尔街日报》曾有专栏作家发帖，呼吁取缔FCC。
但FCC是另一种性质的机构。它由五名委员组成的独立委员会运作，法律规定委员须按两党3:2的比例产生，任期五年，总统无权随意罢免。这意味着FCC的决策名义上不受总统直接指挥。
陈宝亮的判断是：“一定程度上，FCC要听特朗普的，但具体到如光模块这类事务要做到何种程度，还得看国会的态度。这种半独立的架构，反而让它能做BIS做不到的事。”
这里还隐藏着一个近期的司法变化，许多国内讨论并未注意到。2025年6月，美国最高法院在一宗关于总统能否解雇FTC民主党委员的案件中，支持了特朗普的做法。这在法律层面上扩大了总统对独立监管机构的控制权。虽然判决直接针对的是FTC，但对FCC同样具有溢出效应——特朗普提名的现任FCC主席Brendan Carr，本身就是一个鲜明的对华鹰派，他在2024年就发表过多篇专栏文章，主张扩大Covered List的适用范围。最高法院的这次判决，给了他更大的政策空间。
一位曾在国务院工作、后任职于华盛顿一家中型智库的研究员在接受外媒采访时曾表示：“你可以把今年的FCC理解为BIS的替身。BIS原本计划实施的一系列对华管制因贸易谈判而暂缓。但白宫又需要在对华问题上有所表态，以回应国会中的鹰派势力。此时，FCC便顶上来了。它不上谈判桌，但它做的事具有实际的市场杀伤力。这样一来，谈判归谈判，施压归施压，两条线互不干扰。”
陈宝亮的推断则更为直接：“中美谈判是否只谈了商务部的出口管制，而未将FCC纳入其中？所以商务部停滞不前，FCC一枝独秀？”
这一猜测有一些可佐证的细节。今年3月，美国财政部长贝森特在与中方会谈中，反复强调BIS会尊重务实、稳定的中美经贸关系；但在同一时期，FCC的官方声明中却没有一句类似的表述。FCC官员在国会作证时，甚至使用了更硬的措辞。这种分工方式，显然不是无意的。
还有一层原因，BIS的边际效应正在递减。
从2022年10月那份震动全球半导体行业的对华芯片出口管制，到2023年、2024年的两轮补丁，BIS能列的名单已基本列完。华为、中芯国际、长江存储、寒武纪等主要玩家均已身处实体清单之上。剩余的空间，要么是对制造工艺、软件工具进行更细致的管制（如GAAFET、HBM、EDA），要么是对小玩家的补漏。这些管制极为技术化，圈外人根本听不懂，也难产生新闻效应。
FCC的空间则恰恰相反。数据中心供应链里的每一个物理组件，几乎都可以套用国家安全风险的说辞；每一次清单更新，都能引发市场层面的连锁反应。这是一种非常适合当下政治叙事的管制工具。
换言之，BIS是给业内看的，FCC是给选民看的。在当下的华盛顿，后者的叙事更值钱。
光模块禁令的漏洞，以及一场可能到来的诉讼
但光模块禁令，并不像人形机器人或路由器那么简单。它存在一些结构性的执行难题，这些难题决定了它未必能如FCC想象般顺利落地。
陈宝亮向“芯科状元”指出了两个关键漏洞。
第一，原产地问题。他说：“中国的光模块因关税问题，对美出口大量转移至马来西亚、泰国、台湾。从这一结构来看，原产地也被认定为非中国。据此，未来光模块绕过FCC限制的可能性依然存在。”
这已不是猜测。中际旭创、光迅科技、新易盛过去两年在东南亚的产能扩建，几乎是行业公开的秘密。中际旭创在马来西亚、泰国的封装产线，已能承担对北美出口的相当比例。如果FCC仅按原产地为中国来实施管制，那么真正被卡脖子的可能只是缺乏海外产能的中小厂商，头部企业反而可能借此次禁令进一步整合市场份额。这是一个反直觉的结论，却符合过去几年半导体行业每次遭遇美国管制后的走向。
第二，光模块作为被动组件的属性，让FCC的授权机制找不到着力点。
陈宝亮阐述：“我个人认为，FCC若禁止光模块，可能存在漏洞。光模块作为组件，本身不主动发射射频，无需取得FCC授权认证。Covered List中禁止获得设备授权的机制缺乏着力点。FCC如何修改这一漏洞？未来光模块企业是否可以起诉FCC？”
这是一个法律层面的硬伤。FCC对无人机、路由器、逆变器的管制，均建立在设备需经FCC授权方可销售的前提上。卖手机、卖路由器、卖任何具备无线电发射功能的设备，必须先取得FCC ID。FCC通过控制授权发放，间接控制销售。但光模块是一个纯粹的光电子组件，它在数据中心内部工作，不发射任何射频信号，理论上根本不在FCC的传统监管范围内。
FCC要绕过这一障碍，可能只有两条路。其一，将光模块认定为设备的组成部分，通过对含光模块的服务器、交换机的授权管制来间接制约；其二，修改Covered List的适用规则，删除必须取得FCC授权这一前置条件。前者会让整个数据中心设备行业陷入合规噩梦，后者则会引来产业界和法律界的诉讼。
美国加州某大型数据中心
一位专注于电信监管的美国律所合伙人目前公开表示，他已在准备相关诉讼预案。他说：“如果FCC真的将光模块直接列入Covered List，我们会替几家美国云厂商和渠道商去联邦法院申请预初禁令。理由很简单：FCC的授权前提在光模块上不成立，这是越权。但此类诉讼耗时漫长，即便最终胜诉，过程本身就足以消耗中国厂商在美国市场的存在感。”
一位芯片行业分析师的评价更为冷峻：“就算最后禁令被推翻，对中国光模块厂商也已是灾难。数据中心的订单周期长达三年、五年，你只要在决策窗口期被打一下，就意味着这几年的努力付诸东流。”
这里便出现了一个新概念：管制的目的，不再仅仅是彻底禁止，而是制造合规的不确定性。
在BIS主导的年代，一份出口管制条文旨在让你无法出口；而在FCC主导的今天，一份Covered List旨在让你无法确定自己下一年是否还能在美国做生意。前者是硬阻断，后者是软消耗。对中国厂商而言，后者反而更折磨人。
连马斯克都要跟FCC翻脸
FCC的分量还有一个佐证，那就是它连马斯克都得罪得起。
2023年，FCC否决了SpaceX旗下Starlink提交的一份价值约8.86亿美元的农村宽带补贴申请。理由是Starlink未能证明其能满足FCC对速度和可靠性的最低要求。这一决定令马斯克大为光火。他在社交媒体上直接点名FCC是官僚拖累，甚至一度指责FCC存在政治操弄。
这场纠纷持续了近两年。2024年，SpaceX申请FCC授权卫星与手机直连服务时，再次遭遇多轮审查和拖延。业内当时的评价是，只要FCC不点头，马斯克在美国境内的通信业务就无法完全展开。这已不仅是监管，更是市场准入的生杀大权。
转折点在2025年1月。特朗普就任后，提名Brendan Carr接任FCC主席。Carr原本是FCC内部的共和党委员，上任后明显缓和了与Starlink的紧张关系。今年3月，FCC批准了SpaceX一批此前被搁置的申请。业内当时的解读是，马斯克与特朗普的政治绑定让他获得了FCC的通行证。
但这个曲折反而说明了FCC的独特地位——它可以正面为难马斯克这样的科技巨头，它对中国厂商能做什么，可想而知。
一位在硅谷从事通信监管咨询的顾问告诉“芯科状元”：“FCC不是一个庞大的机构，员工数量仅一千多人。但它掌握的是市场准入这把钥匙。它可以决定一个设备能否在美国销售，一个频段能否被使用。这种权力，BIS没有，FTC也没有，只有FCC和某种程度上的CFIUS才有。所以你看它今年如此活跃，并非它突然变强，而是它一直很强，只是过去被BIS的光芒掩盖了。”
这句话值得中国半导体行业的所有从业者铭记于心。
从跨境阻断到境内清扫
将FCC今年的动作放在一起审视，我们会发现，这不仅是一次管制机构的角色轮换，更是美国对华科技围堵战略的一次逻辑切换。
BIS时代，美国对华管制的主要工具是跨境阻断：利用出口管制、实体清单、长臂管辖等手段，阻止最先进的美国技术和产品流入中国。这套逻辑建立在一个前提之上——美国在关键技术上处于领先，只要卡住输出，就能延缓中国的追赶。
但过去两年，这一前提在部分领域已动摇。中国的AI大模型、光模块、无人机、光伏逆变器、人形机器人，并非依靠美国技术成长，而是在美国管制之外自主生长起来的。BIS的工具在这些行业中能施加的边际压力越来越小。你不能用出口管制去阻止一个不依赖美国出口的行业。
于是FCC接棒。
它的逻辑是境内清扫：无论你的产品是否依靠美国技术生产，只要你想进入美国市场，就得符合FCC的清单要求。这种逻辑不需要美国的技术领先，只需要美国的市场规模。它是一种更保守、更防御性的管制哲学，但在当前的中美竞争阶段，可能更有效。
把这个换位说得直白些：BIS负责的是不让你追上来，FCC负责的是不让你卖过来。当“追不追”已非美国单方面能决定的事情之后，“卖不卖过来”就成了华盛顿手中剩余且能完全掌控的那一块。
FCC没有长臂管辖，只对美国境内负责。这看似是它的短板，其实是它的护身符。BIS的长臂管辖每触发一次，都会招致欧洲、日本、韩国的反弹，因为长臂管辖涉嫌越界。而FCC不管别人怎么做，只管美国境内谁能进来，这在国际法层面上毫无争议。它可以做得比BIS更彻底，也不会挨骂。
陈宝亮的一句观察，或许可作为这一节的收尾。他说：“之前看有报道说因为商务部不支棱，现在全靠FCC财政部支棱了。”
这里的财政部指的是特朗普政府用来管制中概股、金融资本流动的工具。而FCC则是新出现的一个战场。BIS的卡脖子叙事，正逐渐被清扫美国市场的叙事所替代。
一位曾参与第一届特朗普任期对华政策讨论的前白宫官员在社交媒体上发帖：“我们过去五年一直在讨论如何断供中国，但当中国的AI基础设施已经能够自给自足的时候，断供就不再是唯一答案。现在的问题变成——如何确保中国的技术不被卖到美国。这是一个防御性的问题，不是攻击性的问题。而这个防御性的问题，恰好是FCC最擅长的。”
对中国的光模块企业、逆变器企业、无人机企业、机器人企业来说，这一变化意味着新的挑战。过去他们担心的是能否拿到美国的芯片和EDA工具，现在他们要担心的是产品能否进入美国市场。前者可通过国产替代解决，后者只能通过市场多元化对冲。
而对美国自身而言，这条FCC的新道路也并非没有代价。云服务厂商、数据中心运营商、电商平台，都在为合规成本买单。今年3月，已有Amazon和Google的合规团队向FCC提交意见，表达对光模块禁令可能带来的供应链成本的担忧。Coherent和Lumentum确实是受益者，但它们的产能远不足以完全替代中国厂商——中际旭创一家的全球数据中心光模块市场份额就有27%。
一切正在向着一个更复杂、也更碎片化的方向演化。
结语：那把钥匙，已经换手了
BIS会不会重新回到前台？答案取决于中美关系的下一次波动。但可以确定的是，即便BIS再度活跃，FCC也不会退回原来那个技术审查机构的位置了。它已尝到了对华管制主角的滋味，而这个位置，正是华盛顿当前政治生态下最容易兑现的角色。
过去，中国半导体企业出海需担心BIS的一纸禁令；今天，还需多担心一份FCC的清单。前者影响你能不能造，后者影响你能不能卖。这两件事在中美竞争的下一阶段，可能同等重要，甚至FCC的分量会更重。
一年前，很少有人认真讨论FCC。今年8月4日，三只美股公司的股价大涨，是一个提醒：游戏规则，已经变了。而下一次风声传来的时候，我们需要先看看清单更新的日期。
（应对话要求，文中部分律师、智库研究员等使用了化名或匿名处理。）
