为平衡经济增长与风险防控，地方政府近年大幅增发专项债券，推动这一债务余额快速攀升，并于今年首次跨越40万亿元门槛。财政部最新数据显示，截至2026年5月底，全国地方政府债务总额约为58.2万亿元，其中专项债务约40.3万亿元，一般债务约17.9万亿元。
地方专项债务主要源于专项债券发行。这类债券旨在支持有收益的公益性项目，其本息偿还依托项目对应的政府性基金或专项收入，纳入政府性基金预算管理，不计入一般公共预算赤字。自2015年地方政府首次发行专项债以来，余额在11年多内突破40万亿元，逼近2025年底国债约41万亿元的规模。专项债为何激增？潜在风险几何？在稳增长压力与债务结构优化背景下，其未来走向如何？
专项债规模扩张迅猛。为堵住地方违规融资的“后门”，中国2014年修订预算法，开启地方政府债券融资的“前门”。在赤字约束下，专项债成为这一“前门”的核心工具。2015年新增专项债规模仅约0.1万亿元，而2026年安排发行规模达4.4万亿元，增长44倍。同时，中央为化解地方隐性债务，通过发行政府债券置换存量债务，主要依赖专项债实施。例如2024至2028年，地方将发行10万亿元专项债置换等额隐性债务。
粤开证券首席经济学家罗志恒指出，当前中国政府债务结构呈现“中央低、地方高”格局，央地债务比约为四六开。地方债务中，专项债占比七成，一般债占三成。整体来看，国债、地方专项债和地方一般债占比分别为42.9%、38.8%和18.2%。罗志恒表示，这一结构源于经济发展模式、财政体制及化债需求，是在增长、防风险与财政担当过程中逐步形成的。他强调，自改革开放以来，地方积极性推动城镇化与工业进程，形成“中央调控、地方执行、地方举债扩投资”模式，叠加分税制后地方支出占比高，导致地方债务主导。2015年新预算法实施后，专项债作为不计赤字的稳增长工具，在控赤字与保增长间催生了“控赤字、扩专项债”格局，且化债也以专项债为主要置换工具，进一步推高余额。
专项债是政府拉动投资、建设现代化基础设施的关键工具，为稳经济大盘提供支撑，并助力化解隐性风险。上海财经大学教授毛捷认为，专项债在稳投资与保就业方面作用积极。以2025年为例，市政和产业园区基础设施是主要投向，规模0.63万亿元，占比19.7%；土地储备专项债规模回升至17%。产业园区专项债2019至2025年对应项目数量达28503个，投资占比28.2%，持续领跑。毛捷测算，2019至2024年间，所有专项债项目完工后预计直接提供约731万个就业岗位，每百万元专项债可带动城市新增就业19.83人，财政成本为5.08万元/人。
专家普遍认为地方专项债风险总体可控。截至2025年末，专项债余额约37.3万亿元，按剩余平均期限10.5年测算，年均到期还本约3.6万亿元。基于2025年地方政府性基金预算收入约6.4万亿元，到期还本保障倍数为1.81，偿债能力较好。然而，隐忧犹存。偿债资金主要依赖地方政府性基金预算，受楼市低迷影响，卖地收入连年下滑，加大偿债风险。2020年末保障倍数为5.27，2025年降至1.81。此外，部分项目存在过度包装、收益注水、资金闲置挪用、收益不及预期及管理不严等问题。
罗志恒指出，专项债规模扩张与项目收益下降矛盾凸显，一般化问题及收益难以覆盖本息的风险加剧。中央财经大学教授温来成表示，专项债务规模接近国债，平均年限延至约12年，不少地方依赖借新还旧，中长期风险值得关注。毛捷补充道，部分项目偿债资金归集不足，如土地储备类项目周期与债券期限错配，生态环保等领域现金流不足，导致本金偿还更多依赖再融资债券。2026年1至5月，地方政府债券到期偿还本金13996亿元中，再融资债券偿还12184亿元，主动偿债比例不足15%。
针对这些问题，中央与地方已着手完善专项债制度。2024年底，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，实施“负面清单”管理拓宽投向，允许分年安排财政补助资金，调度其他项目收入或基金预算偿债，并开展“自审自发”试点提升效率。
专项债的现存问题及收益覆盖成本的可行性下降，推动未来变革。2025年9月，国务院报告要求逐步优化国债、超长期特别国债及地方一般债、专项债规模结构，以适应宏观调控需求。罗志恒认为，短期稳增长仍需专项债保持足够规模，除去土地储备和化债用途，实际用于项目投资的规模已显不足。
